Ab dem 15. September gilt an den Gerichten eine neue Regelung. Wer Klage erhebt, bekommt wie bisher eine Aktennummer. Ob die Sache anschließend auch einem Richter zugeteilt wird, ist eine andere Frage. Ist die errechnete Bearbeitungskapazität des Gerichts erschöpft, kommt das Verfahren zunächst in ein besonderes Register. Dort bleibt es, bis eine Zuteilung möglich wird. Die Klage ist eingereicht, die Akte angelegt, die Nummer vergeben. Einen Richter gibt es dafür vorerst nicht. Das klingt absurd. Ganz so einfach ist es freilich nicht.
Die rumänische Justiz hat ein tatsächliches Problem. Hunderte Richterstellen sind unbesetzt, die Belastung liegt an vielen Gerichten seit Jahren weit über dem, was auf Dauer zu bewältigen ist. Wer daraus den Schluss zieht, die Richter müssten eben noch schneller arbeiten, macht es sich zu einfach.
Bemerkenswert ist aller-dings, wer nun die Grenze zieht. Es war nicht der Gesetzgeber, der die Zahl der Verfahren begrenzte oder eine Entlastungsformel für erschöpfte Richter erfand. Die Richterschaft hat sich diese Grenze im Wege ihrer eigenen institutionellen Selbstverwaltung selbst gesetzt. Der Oberste Rat der Magistratur hat festgelegt, wie viele Verfahren einem Richter zugemutet werden sollen und was mit den übrigen geschieht. Der Magis-traturrat beteuert zwar, man habe sich an europäischen Statistiken orientiert und natürlich auch eine lange Liste von Ausnahmen festgelegt, also von Fällen, für die der „Vertagungsschlüssel“ nicht gilt und die weiterhin als dringlich eingestuft werden. Das ändert aber nichts an der eigentlichen Besonderheit des Vorgangs: Am Ende entscheidet im Wesentlichen jener Berufsstand über die Grenze seiner Belastbarkeit, dessen Belastung begrenzt werden soll.
Der Staat hat damit keine zusätzlichen Richter geschaffen und auch die Ursachen der Überlastung nicht beseitigt. Er hat vielmehr anerkannt, dass ein Teil der eingehenden Verfahren warten muss, und die Kriterien dafür weitgehend der richterlichen Selbstverwaltung überlassen. Dafür gibt es gute Gründe.
Aber der Vorgang hat eine politische Seite, über die man sprechen muss. Denn dieselbe Richterschaft führt seit Jahren mit beträchtlichem Nachdruck die Auseinandersetzung um ihr eigenes Berufsstatut. Das Pensionierungsalter, die Dienstpensionen, Übergangsfristen und der Schutz bereits erworbener Rechte stehen weiterhin auf der politischen Tagesordnung. Der Magistraturrat warnt regelmäßig davor, dass weitere Eingriffe Richter zum vorzeitigen Ausscheiden bewegen, den Beruf unattraktiver machen und den ohnehin vorhandenen Personalmangel verschärfen könnten.
Das mag stimmen. Nur entsteht daraus eine eigentümliche Asymmetrie. Wo die Arbeitsbelastung der Richter an ihre Grenzen stößt, definiert das System diese Grenzen selbst. Wo es um Pensionierungsalter und Dienstpensionen geht, soll der Gesetzgeber Zurückhaltung üben, weil sonst der Personalmangel noch größer werden könnte. Die Folgen dieses Mangels trägt am Ende jedoch nicht allein der Staat und schon gar nicht allein die Richterschaft, sondern vor allem derjenige, der auf ein Gerichtsurteil wartet.
Damit wäre die Sache eine berufspolitische Kontroverse, wenn sie nicht so gut zu einem sehr viel größeren rumänischen Problem passen würde. Rumänien ist nämlich keineswegs ein Land, in dem zu wenig geregelt wird. Gesetze, Dringlichkeitsverordnungen, Durchführungsbestimmungen und Übergangsvorschriften gehören nicht gerade zu den knappen Gütern dieses Landes. Kaum ist eine Regelung in Kraft, beginnt nicht selten schon die Debatte über ihre Änderung. Bisweilen wird nachgebessert, bevor sich überhaupt zeigen konnte, ob das zuvor Beschlossene trägt.
Besonders anschaulich lässt sich das im Steuerrecht beobachten. Unternehmen erfahren im Laufe eines Jahres mehrfach, unter welchen Bedingungen sie eben dieses Jahr wirtschaftlich zu Ende bringen sollen. Steuern werden erhöht, Fristen verschoben, Ausnahmen geschaffen und wieder eingeschränkt. Was im Januar als Reform vorgestellt wird, kann im Herbst bereits Gegenstand der nächsten Reform sein. Der Ausnahmezustand hat sich dabei längst an den Normalzustand gewöhnt. Die Europäische Kommission formuliert das naturgemäß nüchterner. In ihren Berichten zu Rumänien ist seit Jahren von mangelnder Vorhersehbarkeit staatlicher Entscheidungen und von Defiziten bei der Rechtssicherheit die Rede. Häufige Gesetzesänderungen und der ausgiebige Rückgriff auf Dringlichkeitsverordnungen gehören zu den regelmäßig genannten Ursachen. Man muss Brüssel nicht in allem recht geben. Hier genügt eigentlich der Blick ins rumänische Amtsblatt.
Das Merkwürdige daran ist, dass nicht jede einzelne dieser Änderungen unsinnig sein muss. Manche sind notwendig, manche überfällig, manche für sich genommen sogar vernünftig. Das Problem entsteht in ihrer Summe. Wenn die Korrektur der Korrektur zum gewöhnlichen Gesetzgebungsverfahren wird, verliert das Gesetz eine seiner unspektakulärsten und zugleich wichtigsten Eigenschaften: dass man sich wenigstens für eine Weile darauf verlassen kann.
Für einen Unternehmer bedeutet Rechtssicherheit nicht, dass ihm jede Steuer gefallen muss. Für einen Bürger bedeutet sie nicht, dass er jeden Prozess gewinnen soll. Sie bedeutet zunächst etwas sehr viel Banaleres: Man sollte unge-fähr wissen können, woran man ist. Und genau das wird schwieriger. Wer investiert, Personal einstellt, einen langfristigen Vertrag schließt oder einen Kredit aufnimmt, trifft Annahmen über die Zukunft. Dafür braucht es keine vollkommene Rechtsordnung. Eine halbwegs berechenbare wäre schon viel.
Der rumänische Staat antwortet auf seine Schwierigkeiten jedoch auffallend häufig mit einer neuen Regel. Fehlen Richter, wird geregelt, welche Akten auf einen Richter warten müssen. Reicht das Geld nicht, werden Steuern geändert. Erzeugen die Änderungen neue Schwierigkeiten, werden sie wieder geändert. Funktioniert eine Behörde nicht, bekommt sie ein neues Verfahren. Man könnte fast meinen, eine besondere Begabung des rumänischen Staates bestehe darin, für die Folgen seiner eigenen Funktionsschwächen eine Rechtsgrundlage zu schaffen. Darin erinnert der gegenwärtige Staat bisweilen an seinen kommunistischen Vorgänger vor 1989. Auch damals versuchten Partei und Regierung, Mangel und Dysfunktion mit immer neuen Dekreten, Verordnungen, Rundschreiben und Ausführungsbestimmungen zu verwalten. Die Normen wurden zahlreicher, die Wirklichkeit jedoch nicht gefügiger. Am Ende war alles geregelt, nur die Sache selbst nicht. In mancher Hinsicht gilt das auch heute.
Vor wenigen Tagen ist Robert Alexy gestorben. Der Kieler Rechtsphilosoph hat sich sein wissenschaftliches Leben lang mit einer Frage beschäftigt, die in diesem Zusammenhang erstaunlich aktuell wirkt: Was darf das Recht eigentlich beanspruchen? Alexys Bücher sind nicht unbedingt das, was man zur Entspannung am Sonntagabend liest. Eine seiner zentralen Überlegungen, zugleich eine Antwort auf diese Frage, lässt sich dennoch in einem erstaunlich einfachen Satz zusammenfassen: Recht beansprucht, richtig zu sein. Alexy nannte das den „Anspruch auf Richtigkeit“. Damit ist nicht gemeint, dass jedes Gesetz gerecht sein müsse und schon gar nicht, dass jede falsche politische Entscheidung ihren Rechtscharakter verliert. Gemeint ist etwas Grundsätzlicheres. Recht tritt nicht als bloßer Befehl auf. Es verlangt Befolgung und erhebt zugleich den Anspruch, dafür Gründe angeben zu können.
Von hier aus führt der Weg zu Gustav Radbruch. Seine nach 1945 berühmt gewordene Formel bezeichnet den äußersten Grenzfall. Wo die Ungerechtigkeit des positiven Gesetzes ein unerträgliches Maß erreicht, muss es der Gerechtigkeit weichen. Und wo Gleichheit bewusst verleugnet wird, fehlt dem Gesetz letztlich der Rechtscharakter. Es wäre töricht, die heutigen rumänischen Verhältnisse in diese Kategorie einzuordnen. Schlechte Gesetzgebung ist kein NS-Unrecht. Ein überlastetes Gericht, eine chaotische Steuerreform oder eine ineffiziente Gesetzgebung machen aus einem demokratischen Staat keinen Unrechtsstaat. Gerade der inflationäre Gebrauch großer historischer Analogien verstellt oft den Blick auf die sehr viel gewöhnlicheren, aber deshalb nicht belanglosen Probleme.
Radbruch und später Alexy erinnern jedoch an etwas, das weit unterhalb solcher Grenzfälle beginnt: Die Tatsache, dass etwas ordnungsgemäß beschlossen, verkündet und in Kraft gesetzt wurde, beantwortet noch nicht jede Frage nach der Qualität des Rechts. Vielleicht liegt das rumänische Problem derzeit genau hier. Nicht darin, dass Recht fehlt, sondern darin, dass Recht immer häufiger kurzfristig reagiert, nachbessert, verschiebt, überbrückt und verwaltet. Es hält den Betrieb am Laufen. Manchmal nicht einmal das. Ein Rechtsstaat kann auf Dauer aber nicht nur aus geltenden Normen bestehen. Er braucht Institutionen, die diese Normen tatsächlich tragen können. Und er braucht Bürger, die noch darauf vertrauen, dass das, was heute gilt, morgen nicht schon wieder Übergangsrecht ist.
Am 15. September wurde irgendwo in Rumänien eine neue Klage eingereicht. Sie wurde registriert und bekam eine Aktennummer. Und nun wird man sehen, wann sie einen Richter bekommt.
Wo die Arbeitsbelastung der Richter an ihre Grenzen stößt, definiert das System diese Grenzen selbst. Wo es um Pensionierungsalter und Dienstpensionen geht, soll der Gesetzgeber Zurückhaltung üben, weil sonst der Personalmangel noch größer werden könnte.
Kaum ist eine Regelung in Kraft, beginnt nicht selten schon die Debatte über ihre Änderung. Bisweilen wird nachgebessert, bevor sich überhaupt zeigen konnte, ob das zuvor Beschlossene trägt.
Wenn die Korrektur der Korrektur zum gewöhnlichen Gesetzgebungsverfahren wird, verliert das Gesetz eine seiner unspektakulärsten und zugleich wichtigsten Eigenschaften: dass man sich wenigstens für eine Weile darauf verlassen kann.
Recht tritt nicht als bloßer Befehl auf. Es verlangt Befolgung und erhebt zugleich den Anspruch, dafür Gründe angeben zu können.
Man könnte fast meinen, eine besondere Begabung des rumänischen Staates bestehe darin, für die Folgen seiner eigenen Funktionsschwächen eine Rechtsgrundlage zu schaffen.
