Sergiu Constantin ist seit 2001 als Forscher am Institut für Minderheitenrechte an der Akademie Eurac Research in Bozen tätig, der Landeshauptstadt der autonomen Provinz Südtirol in Italien. Der aus Buz²u stammende, in Bukarest ausgebildete Jurist mit Spezialisierung auf Menschen- und Minderheitenrechte berät im Rahmen seiner Tätigkeit auch EU-Institutionen über Minderheitenthemen, etwa zur Umsetzung der Minderheitenrechte in der Ukraine als Beitrittskriterium für die Europäische Union. Auf dem Jahrestreffen der Vereinigung der Minderheitenzeitungen MIDAS, das im Mai in Szeklerburg/Miercurea Ciuc stattfand, bot sich die Gelegenheit, ADZ-Chefredakteurin Nina May über seinen Werdegang und seine spannende Tätigkeit zu erzählen, aber auch einige grundsätzliche Überlegungen zum Thema territoriale Autonomie und Minderheitenschutz im historischen Vergleich sowie im aktuellen geopolitischen Kontext zu erläutern.
Herr Constantin, woher kommt Ihr Interesse für Minderheiten? Haben Sie selbst familiäre Beziehungen zu einer Minderheit?
Nein, ich bin Rumäne. Meine Spezialisierung auf Minderheitenrecht war auch nicht von Anfang an geplant, aber ich wusste, dass ich nicht etwa Verwaltungs- oder Prozessrecht machen wollte. Im letzten Jahr meines Studiums habe ich im Rahmen meiner Diplomarbeit zum Thema Menschen- und Minderheitenrechte verschiedene Interviews mit Experten gemacht, unter anderem mit Gabriel Andreescu, damals Präsident des rumänischen Helsinki-Komitees. Der hat mir dann als weiteren Interviewpartner den damaligen Minister für Minderheiten vermittelt. Das war kurz nach dem Regierungswechsel und eine der Maßnahmen der neuen Regierung war die Gründung des heutigen Departements für Interethnische Zusammenarbeit, das DRI. Das war im Januar oder Februar 1996, und weil sie noch keine Leute hatten – rumänische Juristen mit Spezialisierung auf Minderheitenrechte waren damals selten –, hat man mich noch während des Studiums als Referent eingestellt. Bis September 2001 habe ich dort an wichtigen Gesetzesprojekten mitgearbeitet, etwa an der Eilverordnung über Nichtdiskriminierung. Das war sehr interessant und motivierend, weil ich das Gefühl hatte, was ich mache, hat tatsächlich eine Wirkung.
Wie kamen Sie dann zur Eurac nach Bozen?
Zunächst hatte ich gar nicht vor, in die Forschung zu gehen. Aber im Jahr 2000 war ich in Zagreb als Teil der rumänischen Delegation auf einer Konferenz des Europarats. Innerhalb meiner Arbeitsgruppe erfuhr ich von einer Teilnehmerin, die später meine Kollegin werden sollte, dass die Eurac drei auf zwei Jahre limitierte Forschungsposten für Osteuropa ausgeschrieben hatte. Da habe ich mich beworben. Nachdem ich erfahren hatte, dass sie mich nehmen, war das noch ein wenig kompliziert wegen der Arbeitserlaubnis, Rumänien war ja noch nicht in der EU. Doch im September 2001 konnte ich anfangen.
Im Rahmen dieses zweijährigen Projekts habe ich die Datenbasis „Minority Rights for Nation Systems“ mit aufgebaut, die Information über die Minderheiten, Gesetze und Dekrete und Berichte zur Evaluierung der Länder in ganz Europa sammelt. Ich war für Rumänien, die Republik Moldau und Italien zuständig.
Zuerst dachte ich, ich bleibe nur zwei Jahre in Bozen, aber als das Projekt beendet war, hat man mir einen weiteren befristeten Vertrag und danach die Festanstellung angeboten.
Wie sieht Ihre Tätigkeit heute aus?
Ich befasse mich im Rahmen der Forschung mit verschiedenen Projekten zu einem bestimmten Thema, einem Land oder einer Region. Außerdem unterrichte ich. Die Eurac ist zwar keine Universität, aber wir haben jeden Juli eine Sommerschule über Minderheitenrechte. Auch auf anderen Sommerschulen ähnlicher Institutionen, etwa am European Center for Minority Issues in Flensburg (ECMI) oder in Budapest, wo eine Universität solche Sommerschulen organisiert, halte ich Kurse für Teilnehmer im Masterat oder Doktorat.
Wer nutzt die Ergebnisse Ihrer Forschungen?
Wir bieten Forschung und Beratung für internationale Organisationen, den Europarat, den OECD High Commissioner, EU-Institutionen, machen Studien auch auf Bestellung. Mein letztes Projekt war für den Europarat über die Einschätzung der Implementierung von Minderheitenrechten in der Ukraine. Ziel des Projektes war, der Ukraine zu helfen, Fortschritte im Beitrittsprozess zur EU zu erzielen. Ich habe dort einige Probleme identifiziert in Bezug auf Ressourcen, finanziell und personell. Sie haben während des Krieges einfach nicht genug Personal. Einige wichtige Abteilungen für Analyse oder juristische Fragen hatten statt der vorgesehenen fünf nur zwei qualifizierte Mitarbeiter. Das beeinflusst natürlich die Arbeit. Zur Evaluierung gehört aber auch, dass man nicht nur Probleme identifiziert, sondern auch Empfehlungen abgibt, kurz- und mittelfristig. Zum Beispiel, ein Programm für ein Internship für ukrainische Studenten. Das war ja auch meine eigene Erfahrung gewesen: Man kann Studenten im letzten Studienjahr anstellen. Die sind zudem motiviert. Ich habe Interviews mit Leitungspersonal in den zuständigen ukrainischen Institutionen geführt und die sagten, sie hätten zu wenig qualifiziertes Personal. Genau wie in Rumänien in den 90er Jahren, da fehlten damals auch ausgebildete Experten. Als ich meine Masterarbeit in den 90er Jahren zum Thema Minderheiten geschrieben habe, war ich fast der einzige.
Wie gestaltet sich so eine Studie? Sind Sie dafür in die Ukraine gereist?
Nein, das war aus versicherungstechnischen Gründen wegen des Krieges zu kompliziert. Ich habe online Interviews geführt und drei Fragebögen konzipiert – einen für die Mitarbeiter der Institution, einen für die Vertreter der Minderheitenorganisationen und einen für die beratenden Organismen. Die Institution, mit der ich zusammengearbeitet habe, hat drei unabhängige, externe beratende Organismen. Da fragt man dann nach konkreten Dingen: Wie beurteilen Sie die folgenden Aspekte in Ihrer Abteilung hinsichtlich finanzieller Ressourcen, technischer Ausstattung, Personal, Kommunikation... Dann habe ich die Ergebnisse vor dem ganzen Departement und der Leitung präsentiert. Jetzt ist der Ball bei ihnen. Sie haben den Bericht und können die Empfehlungen umsetzen.
Ein anderes Projekt habe ich in Kooperation mit zwei Autoren bearbeitet, neben mir eine rumänische Forscherin in Großbritannien und eine serbische Forscherin aus dem erwähnten Zentrum in Flensburg. Der Auftrag kam vom Europarat. Es ging um die Darstellung der Dreierbeziehung zwischen einer Minderheit, dem Land in dem sie lebt und der Rolle des Mutterlandes dieser Minderheit. Die Rolle des Mutterlandes kann sehr wichtig sein für eine Minderheit, etwa, um die kulturelle Identität zu bewahren und für ein reiches Gemeinschaftsleben. Der Idealfall ist, wenn die beiden Länder zusammenarbeiten und gemeinsame koordinierte Entscheidungen treffen. Ein Problem kann aber entstehen, wenn das Mutterland unilateral agiert…
Können Sie ein konkretes Beispiel benennen?
Ungarn ist ein Land, das eine sehr aktive Minderheitenpolitik verfolgt. Aggressiv, sagen die Nachbarländer. Rumänien und die Slowakei hatten 2000 ernsthafte Probleme, weil die Ungarn die Souveränität dieser Länder verletzt hat, und haben heftig reagiert. Die Probleme wurden dann mit bilateralen Verhandlungen gelöst.
Heute sind die Beziehungen zwischen Ungarn und der Ukraine angespannt, weil Ungarn sich dort in die Belange der ungarischen Minderheit in Transkarpatien einmischt, die vor dem Ersten Weltkrieg dort angekommen sind. Wenn Aktionen des Mutterstaates im Gaststaat, in dem die Minderheit lebt, als Interferenzen empfunden werden, kann das negativ auf die Minderheit zurückschlagen.
Ist das Ihrer Meinung nach hierzulande der Fall, was die ungarische Minderheit betrifft ? Denn aus dem Vortrag der Vertreter dieser Minderheit auf der MIDAS-Tagung waren schon recht deutlich Sensibilitäten herauszuhören...
Die Situation ist heute viel besser als 1990, als der anti-maghiarische Diskurs deutlich violenter war. Heute ist Rumänien vielleicht nicht gerade ein Musterbeispiel, aber auch nicht so schlecht, wie die Ungarn das beschreiben. Sie sind offiziell die größte Minderheit – aber auch mit Sicherheit die am stärksten politisch mobilisierte. Die Wahrheit liegt wohl irgendwo in der Mitte: Es gibt viele Gesetze für Minderheiten, was auch rumänische Politiker immer wieder betonen, aber viele Rechte wurden nicht umgesetzt, es gibt Probleme bei der Anwendung in der Verwaltung. Doch insgesamt ist die Lage in Rumänien nicht die schlechtste.
Wo hakt es dann?
Nun, die Ungarn haben diesen Schmerz, dass der rumänische Staat nicht einmal diskutieren will über Autonomie. Da liegen die Unzufriedenheiten!
Was die Szekler wollen, ist Autonomie genau wie in Südtirol, wo wir ein spezielles Statut haben, mit zwei Sprachen, Italienisch und Deutsch, die offiziell juristisch gleichwertig sind, die ganze Verwaltung funktioniert bilingual, alle Formulare und Büros, alles. Und in Südtirol haben wir halt auch finanzielle Autonomie: 90 Prozent der Steuern aus dieser Provinz werden auch dort ausgegeben.
Nur: In Rumänien sind die Ungarn auf verschiedene Landeskreise verteilt.
Aber die Rumänen wollen gar nicht diskutieren. Die Perzeptionen sind zu unterschiedlich: Rumänien sieht Autonomie als Biest, das zum Zerbrechen des Landes führt. Und die Ungarn im Szeklerland glauben, dass dann Milch und Honig fließt. Auch das ist falsch, Autonomie bedeutet viel harte Arbeit! Man muss die Autonomie umsetzen können, nicht nur als Gesetz verankern.
In Südtirol war das sehr viel Arbeit: Seit 1972 bis heute sind nicht alle Probleme gelöst. Bis heute haben wir keine bilinguale Gesellschaft, weil diese Separation, die 1972 Sinn hatte, weil es damals starke Spannungen gab, heute von der Realität überholt ist. Wenn Kinder vom Kindergarten bis zum Lyzeumsabschluss strikt in der eigenen Sprachgruppe verkehren… na ja, in den Städten geht es noch gemischter zu und es gibt mehrere Chancen, aber auf dem Land sind sie limitiert auf die eigene Gruppe der Muttersprachler.
Genau das habe ich auch in Rumänien erlebt, als ich eine zeitlang in einem kleinen, mehrheitlich ungarischen Dorf lebte. Eine Limitierung der Chancen aufgrund der Sprache...
Das ist gut für die Identität der Minderheitengruppe, aber schadet dem Dialog zwischen den Kulturen. Da hat sich in Südtirol etwas geändert und inzwischen kritisieren etliche diese ständige Separierung. Aber politisch wollen viele das nicht ändern, obwohl die Bevölkerung inzwischen deutlich offener für ein weniger striktes Schulsystem wäre, also dass man an deutschen Schulen auch gewisse Fächer auf Italienisch unterrichten könnte und umgekehrt. Aber politisch will man nicht an einmal gewonnenen Prinzipien rühren. Und man befüchtet die Gefahr der Assimilation.
Gibt es denn nicht auch viele gemischte Familien?
Ja, natürlich, man verliebt sich gemischt, aber das Problem ist, über die will die Politik nichts wissen! Es gibt keine offizielle Statistik. Es gibt inzwischen viele, die innerlich spüren, Teil beider Kulturen zu sein.
Autonomie ist de facto ein Konzept, das von gegensätzlichen Polen wahrgenommen wird. Länder in Zentral- und Südosteuropa sind zögerlicher, Autonomien zu gewähren. Auch die Ukraine oder die Slowakei. In den 90er Jahren bis 2000 gab es den Wunsch nach Autonomie seitens der ungarischen Minderheit in der Slowakei an der Grenze zu Ungarn, wo diese sehr kompakt ist. Die Ungarn in Transkarpatien, Ukraine, wünschen sich das auch. Alle Ungarn im Umfeld ihres Mutterlandes wollen das.
Im Kosovo gibt es eine serbische Minderheit – und einen gewissen Druck seitens den USA und der EU, eine Form der Autonomie zu schaffen. Als die Kosovo-Albaner noch eine Minderheit in Jugoslawien waren, da wollten und hatten sie Autonomie, aber seit sie unabhängig sind, wollen sie ihrer serbischen Minderheit keine Autonomie gewähren. Aus historischen Gründen sind diese Staaten zögerlich, Formen der territorialen Autonomie zu akzeptieren, Formen der kultuellen schon eher, ein eigenes Schulsystem und Kulturinstitutionen zu verwalten, ja. Aber nicht eine Region wie in Südtirol!
Fürchtet man, dass der Mutterstaat die Situation ausnutzt, um zu alten territorialen Grenzen zurückzukehren?
Ja, in Südtirol hat sich deswegen seinerzeit der österreichiche Mutterstaat der dortigen deutschen Minderheit sehr bemüht, beim italienischen Staat keine Ängste zu schüren. Es gab in den 60er Jahren heftige Turbulenzen, mit Gewalt, Bomben, es gab eine terroristische Organisation, die für die Abspaltung von Südtirol von Italien und die Vereinigung mit Österreich kämpfte. Das haben die Österreicher aber nicht unterstützt. Sie haben sehr pragmatisch bei der Umsetzung einer funktionierenden Autonomie geholfen. Es macht einen großen Unterschied, wenn der Mutterstaat nach internationalem Recht agiert, auch wenn sie ihre Minderheit unterstützen, und nicht in die Souveränität des anderen Staates eingreift. Wenn Österreich das gemacht hätte, wäre es nie zur Autonomie gekommen.
Ist eine Autonomie immer eine gute Lösung für eine kompakte Minderheit?
Nein, nehmen wir als Beispiel den Donbass in der Ukraine. Wenn die Ukrainer den Russen dort die Autonomie gewährt hätte, hätte das bei einem Mutterstaat wie Russland niemals funktioniert. Das macht den Unterschied.
Es gibt drei Faktoren, die zusammenwirken müssen, damit eine Autonomie funktioniert – und das passiert nicht über Nacht. Oft dauert es Jahrzehnte, um ein funktionelles System zu gestalten. Die Gemeinschaft muss auch verstehen, worauf sie sich da einlässt: Man muss mit der Regierung des Gastlandes verhandeln, und mit der Regierung des Mutterlandes, damit es die Gemeinschaft unterstützt, aber sich nicht einmischt. Das ist ein kontinuierlicher Prozess.
Und auch wenn es einmal funktioniert – die Gesellschaft entwickelt sich! Ein Mechanismus, der vor zehn Jahren funktioniert hat, ist vielleicht irgendwann überholt. Autonomie ist eine permanente Arbeit, bei der sich Minderheit, Gast- und Mutterstaat fortwährend unterstützen müssen. Nationalismus spielt da eine negative Rolle. Er subminiert das Vertrauen und schafft Ressentiments. In Rumänien könnte Autonomie die Dinge nicht über Nacht zum Besseren ändern. Vielleicht in Jahrzehnten – und dieser Prozess muss die ganze Zeit aktiv aufrechterhalten werden.
Was wäre ein Szenario für eine gewährte, aber nicht funktionierende Autonomie?
Das wäre das Schlimmste! Autonomie auf dem Papier, die nicht funktioniert, frustriert. So war das in Südtirol am Anfang, 1948, als erstmals Autonomie gewährt wurde, aber nicht nur für Südtirol, sondern mit Trentino zusammen für eine größere Region. Dort waren weniger als die Hälfte Deutschsprecher. Und bei politischen Entscheidungen waren die Deutschen nie genug. Bei Wahlen wurden sie immer von der italienischen Mehrheit überstimmt. Und sie sagten: die Italiener haben uns beschissen, jetzt haben wir Autonomie und verlieren trotzdem immer… Die Italiener aber sagten: jetzt habt ihr eure Autonomie und seid immer noch unzufrieden. Das hat dann gewaltsame Reaktionen ausgelöst. Eine Autonomie, die nicht funktioniert, schafft Frust auf beiden Seiten. Im besten Fall herrscht konstante Spannung, Misstrauen, eine gespaltene Gesellschaft. Im schlimmsten Fall Gewalt.
Sie haben in Ihrem Vortrag die seit den 90er Jahren bekannten klassischen bilateralen Kommissionen zwischen Mutter- und Gastland erwähnt, um über Schutz und Belange der Minderheiten zu diskutieren, aber auch neuere, experimentelle Formen von tri- oder multilateralen Kommissionen. Wann ist so etwas sinnvoll?
Ob bi- oder trilaterale Kommissionen: Man braucht den politischen Willen der Regierungen, sonst geht nichts!
Norwegen, Schweden und Finnland haben sich kürzlich geeinigt, in einer trilateralen Kommission über die Samen zu beraten, die in allen drei Ländern (Anm. Red.: und in Russland) als Minderheit leben. Das ist neu, das will man ausprobieren.
Andenken könnte man so etwas auch für Rumänien, die Moldau und die Ukraine. Die drei Länder, sie sich Minderheiten teilen, hatten lange eine dysfunktionale Beziehung, aber der Ukraine-Krieg hat den Kontext geändert und es wäre eine Chance. Diese drei Länder haben jetzt verstanden, dass sie viele gemeinsame Interessen haben: Transport und energetische Infrastruktur, Sicherheit, warum also nicht auch Minderheiten? Und die Regierungen dieser Länder haben sich schon so oft getroffen wegen anderer Probleme, da könnte man schnell auch eine Minderheitendiskussion einbauen.
Vielen Dank für die interessanten Ausführungen.
